Politik Anggaran, Prorakyat atau Birokrat?

Politik Anggaran, Prorakyat atau Birokrat?


Oleh: Mudrajad Kuncoro
Ketua Jurusan Ilmu Ekonomi, Fakultas Ekonomika & Bisnis UGM

Alokasi belanja pusat dan daerah ternyata lebih banyak untuk menggerakkan mesin birokrasi daripada untuk kepentingan rakyat. Politik anggaran kita belum berada dalam arah yang benar. Buktinya, porsi belanja aparatur dalam APBN dan APBD lebih banyak daripada belanja publik.
Akibatnya, banyak tujuan pembangunan, seperti pengurangan penduduk miskin, pengangguran, dan infrastruktur, masih jauh dari harapan rakyat.
Arah kebijakan belanja APBN 2011 ditetapkan sesuai dengan tema Rencana Kerja Pemerintah (RKP) 2011, yaitu “Percepatan Pertumbuhan Ekonomi yang berkeadilan didukung Pemantapan Tata Kelola dan Sinergi Pusat Daerah”. Penyusunan RKP 2011 merupakan penjabaran dari Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014 dengan visi terwujudnya Indonesia yang sejahtera, demokratis, dan berkeadilan. Belanja negara pada 2011 diarahkan pada 11 prioritas pembangunan dan 3 prioritas lainnya.
Sebelas prioritas pembangunan mencakup reformasi birokrasi, pendidikan, kesehatan, kemiskinan, ketahanan pangan, infrastruktur, iklim investasi dan usaha, energi, lingkungan hidup, daerah tertinggal, kebudayaan-kreatifitas-teknologi informasi. Tiga prioritas bidang meliputi politik-hukum-keamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat.
Politik anggaran harus dikendalikan oleh tujuan yang akan dicapai (policy driven). Dengan kata lain harus ada keterkaitan antara bujet dengan arah kebijakan sebagaimana tertuang dalam RPJMN dan RKP. Politik anggaran harus menjadi alat mencapai tujuan pembangunan nasional. Konsekuensi dari politik anggaran ini adalah pemerintah didorong melakukan perubahan secara mendasar terhadap birokrasi. Seluruh kementerian/lembaga dan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) perlu didorong untuk mengingkatkan penerimaan dan melakukan efisiensi dan efektivitas pengeluaran. Dalam konteks ini, reformasi birokrasi secara total perlu diimplementasikan dan tidak hanya diartikan sebagai peningkatan gaji pegawai dan pejabat.

Alokasi
Coba kita cermati bagaimana alokasi APBN selama ini. Belanja negara 2011 diproyeksikan Rp 1.204,9 triliun atau naik 7% dari perkiraan 2010. Belanja tersebut akan dialokasikan untuk: pertama, belanja pemerintah pusat Rp 840,9 triliun, yang meningkat 7,6% dibanding tahun 2010 yang hanya Rp 781,5 triliun. Selama ini, porsi terbesar belanja pusat selalu difokuskan pada subsidi, terutama subsidi BBM dan listrik, belanja pegawai, pembayaran bunga utang.
Kedua, anggaran transfer ke daerah direncanakan Rp 364,1 triliun, yang sedikit meningkat dari tahun 2010 yang mencapai Rp 344,5 triliun. Transfer ke daerah berupa Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Khusus, dan dana otonomi khusus.
Pola belanja APBD juga tidak jauh berbeda. Di hampir semua kabupaten, kota, dan provinsi, ternyata belanja aparatur lebih dominan daripada belanja publik. Dengan relatif kecilnya pendapatan asli daerah (PAD), mayoritas pemda amat bergantung pada dana transfer pusat ke daerah, terutama DAU untuk daerah miskin dan DBH untuk daerah yang kaya dengan sumber daya alam. Porsi terbesar penggunaan DAU lagi-lagi dihabiskan lebih dari 60-90% untuk belanja pegawai.
Pernyataan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang menyatakan 80 persen dari 205 daerah pemekaran baru selama 10 tahun terakhir dinilai kurang berhasil perlu dicermati secara serius.
Data Kementerian Dalam Negeri menunjukkan 205 daerah otonom baru meliputi 7 provinsi baru, 164 kabupaten baru, dan 34 kota baru. Akibatnya, Indonesia kini memiliki 33 provinsi, 399 kabupaten dan 98 kota.
Daerah otonom baru ini dinilai menimbulkan banyak masalah. Dari sisi APBD dapat dipastikan bahwa alokasi belanja akan banyak dialokasikan untuk belanja aparatur, seperti gaji pegawai, membangun gedung Pemda dan DPRD, dan semua yang berkaitan dengan menghidupkan mesin birokrasi baru di daerah. Belanja publik yang prorakyat hanya berkumandang ketika pilkada. Namun, setelah “kursi” diperoleh, janji kampanye untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, pendidikan gratis, pembangunan infrastruktur, sering dilupakan atau sulit diimplementasikan.
Masalahnya, adakah solusi dari masalah di atas? Pertama, politik anggaran pemerintah tidak seharusnya dikendalikan oleh ketersediaan anggaran (budget driven). Upaya menjaga dan mempertahankan kesinambungan fiskal bukan menjadi tujuan, tetapi hanya alat untuk mencapai tujuan pembangunan nasional. Dalam konteks ini, tujuan pembangunan ditetapkan secara terukur dan realistik. Bagaimanakah visi “sejahtera, demokratis dan berkeadilan” dituangkan dalam target kinerja yang terukur dan tercerminkan dalam pos anggaran APBN/APBD?
Kedua, pemerintah dituntut untuk merombak mekanisme perencanaan termasuk forum Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) dengan tujuan RKP dan RAPBN/RAPBD tahunan. Mekanisme perencanaan dan pembahasan anggaran negara perlu terus disempurnakan dengan memberikan peran lebih besar bagi DPR, DPD, dan keterlibatan Pemda/DPRD dalam pembahasan prioritas pembangunan dan prioritas wilayah.
Ketiga, pemerintah harus mampu menjamin bahwa setiap anak bangsa, termasuk di daerah tertinggal, terisolasi, dan perbatasan, tetap dapat memperoleh pelayanan publik. Kondisi umum di daerah seperti itu, masyarakat sedikit sekali merasakan kehadiran pemerintah pada level yang paling konkret, khususnya pelayanan di bidang kesehatan, pendidikan, infrastruktur transportasi, listrik, dan komunikasi. Tidak mengherankan mengapa mereka getol menuntut pemekaran. Alasan umum pemekaran wilayah adalah kerinduan akan hadirnya pelayanan dasar yang dibutuhkan masyarakat.
Akhirnya, anggaran merupakan tidak hanya berorientasi policy driven, namun juga butuh keberpihakan kepada golongan yang masih belum menikmati “kue pembangunan” atau termarginalkan atas nama pembangunan. Rakyat menunggu realisasi dan bukti, tidak hanya retorika dan janji politik yang memberi “angin surga”. Kesejahteraan seluruh rakyat merupakan tujuan hakiki pembangunan, bukan hanya kesejahteraan aparatur dan elite politik.